Duurzaam stedelijk ontwerp opent het uitzicht op mogelijke nieuwe toekomsten voor hoogkwalitatieve stedelijke ontwikkeling waar de ondergrond is geïntegreerd, geütiliseerd en geëxploiteerd. Dit vraagt om fundamentele veranderingen in de ruimtelijke ordening. De nieuwe Omgevingswet helpt daarbij. Het gebruik van boundary spanning objecten – het overbruggen van grenzen tussen domeinen – en distributed agency – verdeelde verantwoordelijkheid en verbinding tussen schaalniveaus – kunnen daarbij voor consistentie en doorwerking tussen schaalniveaus zorgen. In de Nationale en Provinciale Omgevingsvisies lijkt het inbedden van de ondergrond reeds goed aandacht te krijgen, op gemeentelijk niveau is dit minder. Daarbij ontbreekt het op alle schaalniveaus met name aan boundary spanning instrumenten.
De ondergrond is in de breedste zin des woord de basis van de stad. Het is de technische ruimte, de motor waar natuurlijke en menselijke systemen geborgen zijn. De ondergrond is belangrijk voor allerlei functies en uitdagingen in de stad, en zodoende is het noodzakelijk om de ondergrond mee te nemen in de ruimtelijke ordening. Om dit mogelijk te maken, is het van belang dat de ondergrond daarin een duidelijke en prominente plek krijgt.
In Nederland krijgt de noodzaak van het integreren van de ondergrond in de planvorming al enkele jaren aandacht in bijvoorbeeld de (voormalige) Carrousel Ondergrond en Waarde waar praktijkmensen ervaringen deelden en naar oplossingen zochten (COB, 2016; Amsterdam, 2019). Met de nieuwe Omgevingswet zijn we op weg om de regels te versimpelen en onderwerpen beter te koppelen. Dit biedt een uitgelezen kans om de ondergrond beter te betrekken in de ruimtelijke ordening. In deze bijdrage onderzoeken we óf – en op welke manier – de Omgevingswet met haar omgevingsvisies en – plannen deze kans grijpt. Hiervoor worden een aantal omgevingsvisies van verschillende schaalniveaus (rijk, provincie, gemeente) geanalyseerd aan de hand van drie criteria. Deze criteria zijn: hoe compleet de plannen zijn volgens de Systeem Verkenning Ruimte en Ondergrond, in hoeverre ze gebruikmaken van een boundary spanning object om de vertaalslag naar ruimtelijke ontwikkeling te maken, en in hoeverre er sprake is van distributed agency (het linken van informatie tussen verschillende schaalniveaus).
Het nut van integraal ontwerpen
Het samenbrengen van onder- en bovengrond is niet eenvoudig omdat het betekent dat vele verschillende disciplines samen moeten werken in ruimte (en tijd). Hiervoor kan de Systeem Verkenning Ruimte en Ondergrond (SRVO) (Hooimeijer & Maring, 2018) een nuttige tool zijn. SRVO is een systeemoverzicht van alle benodigde informatie van de ondergrond die relevant is voor het ontwikkelen van de bovengrond (zie figuur 1). Op de Y-as staan lagen die het fysieke domein op de bovengrond beschrijven: infrastructuur, openbare ruimte, gebouwen, gebruikersstromen en bovenaan de laag van gebruikers. De ondergrondlaag is randvoorwaardelijk aan de bovengrondse functies en staat op de X-as: water, bodem/ecologie in de ondergrond, civiele constructies, en energie. Het overzicht brengt de ondergrond systematisch samen met de bovengrond.
De taal van ontwerpers is de tekening, de verbeelding. Deze stelt niet alleen een eindproduct voor, maar is ook een belangrijk procesinstrument om mensen achter een idee te krijgen. Dit wordt ook een boundary spanning object genoemd (vrij vertaald het overbruggen van grenzen). De verbeelding maakt het mogelijk dat grenzen tussen domeinen geslecht worden door een gezamenlijke visie van een stad te presenteren dat iedereen kan begrijpen en ondersteunen. Daardoor kan iedere stakeholder meedenken over de samenhang van een ontwerp. Het belang van boundary spanning (Slob & Duijn, 2013) bij het werken aan een integrale opgave van stadsontwikkeling is groot omdat omgaan met klimaatverandering en energietransitie betekent dat informatie en kennis van verschillende sectoren verbonden moet worden.
Het ontwerp functioneert niet alleen als boundary spanning object maar is ook het resultaat van wat mogelijk is binnen de gegeven randvoorwaarden. Deze voorwaarden komen top down vanuit het planningssysteem: de condities van wetten en regelgeving en de context van hogere schalen. Ook komen ze bottom up vanuit de gebiedskarakteristieken. Het belang van het verbinden van de voorwaarden vanuit de verschillende schalen kan begrepen worden met het concept distributed agency (Garud & Karnøe, 2003). Dit kan worden vertaald als verdeelde/gedeelde verantwoordelijkheid/betrokkenheid. In de ruimtelijke ordening hebben de verschillende specialisten hun eigen rol tijdens een specifiek deel van totale proces. Juist in de ondergrond is er door de verschillende functies sprake van het samenkomen van verschillende schaalniveaus. Daarom is het belangrijk dat er rode lijnen zijn die de schaalniveaus verbinden en zorgen voor distributed agency.
In deze bijdrage wordt de Omgevingswet geïntroduceerd en vervolgens de nationale, een provinciale, en een selectie van gemeentelijke omgevingsvisies en -plannen geanalyseerd op hoe compleet ze zijn qua informatie (SRVO), en of ze gebruik maken van boundary spanning en distributed agency. Hierbij staat de vraag centraal of de nieuwe omgevingswet een basis biedt voor het integreren van informatie van de ondergrond in het stadsontwikkelingsproces.
Omgevingswet
De integrale aanpak waarin de verschillende planningsschalen gelinkt zijn, is vastgelegd in de nieuwe Omgevingswet. Deze wet heeft als doel de regels voor ruimtelijke ontwikkeling te vereenvoudigen, samen te voegen en te moderniseren. De nieuwe wet stimuleert een samenhangende benadering van de leefomgeving, ruimte voor lokaal maatwerk en betere en snellere besluitvorming. De Omgevingswet stuurt op nationale, provinciale, en stedelijke schaal.
De wet voorziet onder andere in de volgende instrumenten: een omgevingsvisie op de schaal van het rijk, provincie en gemeente, en een gemeentelijk omgevingsplan dat geldende bestemmingsplannen uit de Wet ruimtelijke ordening vervangt. Met de Omgevingswet komt er één omgevingsplan per gemeente, in plaats van meerdere bestemmingsplannen. Het omgevingsplan is ‘globaler en flexibeler’ zodat het over een brede reikwijdte ruimte biedt aan initiatieven. Het kan regels bevatten die over de gehele fysieke leefomgeving gaan, zoals toedeling van functies en activiteiten.
Nationale Omgevingsvisie
De Nationale Omgevingsvisie (NOVI) is een instrument van de nieuwe Omgevingswet en loopt vooruit op het in werking treden van de wet op 1 januari 2022 (MBZKR, 2021). De NOVI is ontwikkeld in nauwe samenwerking met provincies, gemeenten, waterschappen en maatschappelijke instellingen en geeft richting aan de grote opgaven voor de komende dertig jaar. Duurzaamheid staat in de NOVI centraal (zie Startnota voor de NOVI, 2017). Dit komt met name tot uitdrukking in een andere aanpak ten aanzien van grondgebruik en energievoorziening. De conditie van de bodem en grenzen aan bestaand bebouwd gebied zijn belangrijk voor het maken van duurzame keuzes. Daarom is de basiskaart van de NOVI opgebouwd uit de lagen van de hoogte- en diepteligging, bodemtypologie en bestaand bebouwd gebied.
Deze visie toont al begrip van het belang van veel ondergrondse onderwerpen zoals archeologie, kabels en leidingen, stabiele bodem, water, energie, vruchtbare bodem, ecologie en delfstoffen (Deltametropool, 2021). De nadruk ligt op energie en water, maar het ontbreekt aan een aantal onderwerpen: ondergronds bouwen, warmtekoudeopslag (WKO), de voorraad fossiele energie, schone bodem en opslag van stoffen. Met name de laatste drie zijn echter wel van nationaal belang. De nieuwe NOVI is een enorme stap vooruit in het borgen van ondergrondse onderwerpen in de bovengrondse ruimtelijke ordening van Nederland. Bovendien gebruikt de NOVI de taal van ontwerpers door ondergronddata te presenteren in kaarten als boundary spanning object. Deze kaarten zijn nog wel sectoraal en ze hebben nog niet de stap gemaakt naar een kansen- of potentie kaart waarin de ondergrondonderwerpen met elkaar in verband zijn gebracht. Naast dat dit voor het schaalniveau van de NOVI (nog) niet gedaan is, lijkt het er ook op dat gemeend wordt dat interferentie tussen de onderwerpen op een lager schaalniveau bekeken moet worden. In afbeelding twee is een uitsnede te zien van de NOVI waarin alle onderwerpen over elkaar heen liggen, met daarbij de opdracht dat hier werk aan de winkel is (NOVO, 2017). De onleesbaarheid van deze kaart maakt duidelijk dat het schaalniveau bepalend is voor de complexiteit en er dus op lagere schaalniveaus dieper op de onderwerpen ingegaan moet worden, de distributed agency.
Provinciale Omgevingsvisie
De Nationale Omgevingsvisie is kaderstellend voor de Provinciale Omgevingsvisies. De status van de Omgevingsvisies verschillen per provincie: sommige provincies hebben deze al in 2018 vastgesteld, door een simpele vertaling van hun structuurvisie, en andere zijn nog in de consultatiefase. Een interessant voorbeeld voor het betrekken van de ondergrond op deze schaal is de provincie Zuid-Holland. Deze provincie werkt al een decennium aan een duurzaam, veilig en efficiënt gebruik van bodem en ondergrond. De ondergrond is een structureel onderdeel van alle relevante ruimtelijke planprocessen in Zuid-Holland, eerst al vastgelegd in een Beleidsvisie Bodem en Ondergrond (2013). Naast de bovengrondse ‘occupatie’ en ‘netwerken’ vormt ‘bodem en ondergrond’ de derde dimensie van ruimtelijke ordening, aangeduid als ‘3D-Ordening’ (Provincie Zuid-Holland, 2013). Om aspecten als hernieuwbare bodemenergie, efficiënte ondergrondse infrastructuur, duurzaam grondwaterbeleid, en bodemkwaliteit in het beleid te kunnen borgen zijn drie instrumenten geoperationaliseerd: de Ondergrondwijzer (= proceshandreiking 3D-Ordening), de Bodematlas (= kaartmateriaal 3D-Ordening) en de Bodemladder (= afwegingskader en handelingsperspectief).
Een jaar na het vaststellen van deze Bodemvisie is het geheel geïntegreerd in de Provinciale Structuurvisie (2014). Deze visie is nu geïntegreerd in de nieuwe Omgevingsvisie van de provincie (2019). Deze bevat vergelijkbare kaarten als die de NOVI gebruikt. Het analytische deel presenteert een ruimtelijke hoofdstructuur van de ondergrond. Ook wordt in de vaststelling van de ambities op ruimtelijke kwaliteit ook de laag van de ondergrond gekenmerkt. Gekeken wordt naar de geomorfologische kenmerken van de drie aanwezige landschappen: kustlandschap, veenlandschap en rivieren-deltalandschap. De drie eerder genoemde instrumenten uit de oorspronkelijke Beleidsvisie Bodem en Ondergrond zijn ook opgenomen in de omgevingsvisie. Dit zijn heldere boundary spanning instrumenten die in het proces de ondergrond kunnen borgen. Analyse aan de hand van SRVO laat zien dat het in de Omgevingsvisie van Zuid-Holland ontbreekt aan precies dezelfde onderwerpen als in de NOVI, en daarnaast ook aan de onderwerpen ‘levende bodem’ en ‘gewascapaciteit’. De link naar de schaal van de gemeentes, de distributed agency, moet nog gelegd worden wanneer deze ook een visie en plan opstellen.
De gemeentelijke schaal
In de nieuwe gemeentelijke Omgevingsvisie worden de ambities en beleidsdoelen voor de fysieke leefomgeving op lange termijn vastgelegd. De visie moet de samenhang tussen ruimte, water, milieu, natuur, landschap, verkeer en vervoer, infrastructuur en cultureel erfgoed borgen, en is daarin vormvrij: de gemeenteraad bepaalt detailniveau, gebieden, sectoren en thema’s. De omgevingsvisie is te vergelijken met de structuurvisie in het huidige systeem.
Het gemeentelijk Omgevingsplan met de regels over de fysieke leefomgeving, houdt meer in dan alleen de bestemming: er zijn ook (ondergrondse) functies aan toegevoegd zoals de netwerkfunctie (kabels en leidingen) of de waterbergende functie (milieu). Bovendien moeten ze goed aansluiten bij de waterschapsverordening. Het plan wordt online ontsloten in het omgevingsloket, waar een interactieve kaart bestaande uit verschillende kaartlagen de regels toelichten. Naast de regels zal de informatie over bijvoorbeeld bouwwerken, infrastructuur, water, bodem, lucht, natuur en cultureel erfgoed ontsloten worden. Een belangrijke procedurewijziging ten aanzien van het huidige bestemmingsplan is het eerder opnemen van de milieueffectrapportage in het planproces. Dat biedt de kans structurele data van de ondergrond te vertalen en integraal mee te nemen, in plaats achteraf de effecten te beoordelen.
Op stedelijk niveau zijn er een aantal koplopers. Maastricht had al in 2005 een bodemstrategieverkenning en in de structuurvisie (2012) is de ondergrond een belangrijke ruimte voor een duurzame stadsontwikkeling. Een ‘databank ondergrond’ ondersteunt de integratie door de vertaalslag te maken van data naar informatie (COB, 2012). Ook de nieuwe Omgevingsvisie van Maastricht (2020) heeft een integrale blik op boven en ondergrond als een ruimte, de zogenoemde 3D-benadering. In de visie wordt ook een aanpak geformuleerd waarin bovengrond en ondergrond van planvorming tot uitvoering in samenhang worden benaderd. De ondergrondkwaliteiten van de SVRO worden niet alleen specifiek benoemd maar worden breed voorzien van boundary spanning instrumenten die distributed agency ondersteunen door de zogenoemde ‘3D ordening’. De 3D ordening is gevat in het beleidsstuk ‘Ondergrond in Zicht’ en bestaat uit dialoog, gestructureerde inventarisatie, en verbindingen aan maatschappelijke opgaven.
Het omgevingsplan Binckhorst (Den Haag) is een van de pilots in Nederland waarbinnen de nieuwe (toekomstige) regelgeving van de Omgevingswet al toegepast mag worden. Het omgevingsplan wordt ontsloten via een ArcGIS viewer (Den Haag, 2021) waarin data wordt ontsloten in vier groepen (1) Beschikbare (ontwikkelings)ruimte; (2) Feitelijke bouwhoogte in 2D en 3D; (3) Beleidskaarten, met regels voor bouwen, waaraan ondergronds bouwen makkelijk zou kunnen worden toegevoegd; en (4) Achtergrondkaarten, met informatie over de bestaande toestand waarin archeologie, kabels en leidingen en water en groen onderwerpen zijn opgenomen. Deze informatie kan in verdere ontwikkelingen meegegeven worden. Deze kaarten zijn voor een stedenbouwkundig ontwerp, of omgevingsplan, misschien nog niet de stap die nodig is. Ze bieden namelijk geen inzicht in de ondergrondse aspecten. Het terugkoppelen naar de hogere schaalniveaus wordt niet automatisch gedaan (distributed agency) en ook blijft het de vraag of op deze manier er echt grenzen worden geslecht tussen de verschillende disciplines. Vaak is het delen van informatie alleen effectief als het actief wordt gedaan, een dataportal is een stap in de goeie richting als boundary spanning instrument, maar is iets anders dan het actief slechten van grenzen.
De stand van zaken bij de gemeentes lijkt nog niet op het niveau waar provincies en rijk zijn. Naast een aantal goede voorbeelden zijn er ook gemeentes, zoals Rotterdam, waar niet over de ondergrond gerept wordt. Het is belangrijk om in de visies de ondergrond onderwerpen van de SRVO te benoemen, en in de plannen te tekenen. Anders blijft de ondergrond onzichtbaar en is er ook geen basis voor boundary spanning en distributed agency om de ondergrond beter te integreren in bovengrondse plannen.
Ondergrond en omgevingswet
Duurzaam stedelijk ontwerp opent het uitzicht op mogelijke nieuwe toekomsten voor hoogkwalitatieve stedelijke ontwikkeling waar de ondergrond is geïntegreerd, geütiliseerd en geëxploiteerd, maar dat vraagt wel om fundamentele veranderingen in de ruimtelijke ordening. Is de nieuwe Omgevingswet daartoe in staat?
De Omgevingswet stimuleert deze integrale aanpak van plannen. Dit is terug te zien in de NOVI en de provinciale en stedelijke omgevingsvisies en -plannen. De NOVI betrekt veel ondergrondse informatie met nadruk op energie en water, maar het ontbreekt aan enkele onderwerpen: ondergronds bouwen, WKO, voorraad fossiele energie, schone bodem, en opslag van stoffen. Met name de laatste drie zijn wel echter van nationaal belang, en zouden dus moeten worden meegenomen. Het ontbreekt de Ruimtelijke Hoofdstructuur van de Ondergrond in de Provinciale Omgevingsvisie van Zuid-Holland aan precies dezelfde onderwerpen, en daarbij ook aan de onderwerpen levende bodem en gewascapaciteit. Ten aanzien van de gemeentelijke omgevingsvisies wordt de ondergrond wel benoemd, maar wordt niet ingegaan op de specifieke karakteristieken of het belang van de ondergrond. Voor de stedelijke omgevingsplannen is het nog maar de vraag in hoeverre de ondergrond wordt meegenomen, dit behoeft meer aandacht van gemeenten.
Het ontbreekt op alle schaalniveaus aan boundary spanning instrumenten, zoals potentiekaarten die data vertalen naar mogelijke ontwikkelrichtingen. Dit soort instrumenten kunnen de samenhang tussen verschillende ondergrondse aspecten en bovengrondse ontwikkelingen in beeld brengen. Het is belangrijk deze op te stellen om de transitie te begeleiden, omdat ze informatie over verschillende onderwerpen kunnen combineren, ze op verschillende schaalniveaus functioneren met een verschillend tijdsverloop, en invulling geven aan de distributed agency. Dit vraagt om regelgeving, het stimuleren van bewuste kennisintegratie, en verbeelding van de ondergrond. Hiermee zouden de omgevingsvisies en -plannen verrijkt kunnen worden.
Bron: Rooilijn, 26 februari 2021
Auteur: Fransje Hooimeijer, universitair hoofddocent bij de afdeling stedenbouw aan de faculteit bouwkunde, TU Delft